GHID PRIVIND APLICAREA PRIORITARĂ A LEGII 367/2022 ÎN MATERIA SINDICALĂ, ÎN RAPORT CU LEGEA 360/2002 ȘI ÎN CONTEXTUL DREPTULUI INTERNATIONAL RELEVANT

I. Fundamentul constituțional, european și internațional al libertății sindicale – inclusiv pentru polițiști

A. Statutul privilegiat al sindicatelor în arhitectura constituțională și europeană

1. Protecția constituțională directă
   • Constituția României consacră sindicatele imediat după partidele politice, în art. 9: “Sindicatele, patronatele și asociațiile profesionale se constituie și își desfășoară activitatea potrivit statutelor lor, în condițiile legii.”
   • Această poziționare în arhitectura constituțională demonstrează importanța fundamentală acordată de legiuitorul constituant, sindicatelor, în cadrul statului democratic.
   • Libertatea sindicală beneficiază astfel de cel mai înalt nivel de protecție juridică în sistemul normativ intern.
2. Protecția oferită de Carta Drepturilor Fundamentale a UE
   • Articolul 12 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE garantează libertatea de întrunire și de asociere la toate nivelurile, inclusiv în domeniul sindical.
   • Carta are aceeași valoare juridică ca și tratatele UE, fiind obligatorie pentru România ca stat membru.
   • Acest nivel de protecție impune interpretarea legislației naționale, inclusiv a Legii 367/2022, în conformitate cu standardele europene privind libertatea sindicală.
3. Protecția oferită de Convenția Europeană a Drepturilor Omului
   • Articolul 11 din Convenție garantează expres “libertatea de întrunire și de asociere, inclusiv dreptul de a constitui sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.”
   • Conform jurisprudenței CEDO, libertatea sindicală este un aspect particular al libertății de asociere, nu un drept independent (Sindicatul național al Poliției belgiene împotriva Belgiei, 1975, pct. 38).
   • Articolul 11 se aplică tuturor persoanelor încadrate în muncă, inclusiv funcționarilor publici cu statut special, cu restricțiile specifice prevăzute la paragraful 2.
4. Protecția prin Convenția OIM nr. 87/1948 privind libertatea sindicală
   • România a ratificat această convenție, care face parte din dreptul intern conform art. 11 din Constituție.
   • Art. 3 alin. (1) garantează dreptul organizațiilor de a-și “formula programul de acțiune”.
   • Art. 3 alin. (2) obligă autoritățile publice “să se abțină de la orice intervenție de natură să limiteze acest drept”.
   • Art. 8 alin. (2) prevede că “legislația națională nu va trebui să prejudicieze și nici să fie aplicată în așa fel încât să prejudicieze garanțiile prevăzute de prezenta convenție.”

B. Libertatea sindicală ca element esențial al dialogului social

1. Caracterul fundamental pentru democrație
   • CEDO a statuat că “libertatea sindicală este un element esențial al dialogului social între lucrători și angajatori și, în consecință, un instrument important pentru realizarea justiției și armoniei sociale” (Sindicatul „Păstorul cel Bun” împotriva României, 2013, pct. 130).
   • Acest caracter esențial impune o interpretare care să favorizeze exercitarea efectivă a libertății sindicale, inclusiv pentru categoriile profesionale cu statut special.
2. Abordarea Curții Europene privind conținutul dreptului la libertate sindicală
   • Conform jurisprudenței CEDO, “Două principii ghidează abordarea Curții cu privire la conținutul dreptului de asociere; în primul rând, Curtea ține seama de totalitatea măsurilor luate de statul în cauză pentru a asigura libertatea sindicală; în al doilea rând, Curtea nu acceptă restricții care afectează elementele esențiale ale libertății sindicale, fără de care această libertate ar fi golită de conținut” (Demir și Baykara împotriva Turciei, 2008, pct. 144).
   • Această abordare impune analiza restricțiilor din perspectiva păstrării “nucleului dur” al dreptului la libertate sindicală.

II. Raportul dintre legile organice speciale: Legea 367/2022 și Legea 360/2002 – “terra incognita” pentru structurile de control intern ale Politiei Romane

A. Abordarea echilibrată a caracterului special al celor două legi – analiza comparativă necesară

1. Jurisprudența Curții Constituționale privind caracterul special al Legii 360/2002 – doar un aspect al analizei juridice
   • Prin Decizia nr. 317 din 21 mai 2019, paragraful 22, CCR a reținut că “poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr.360/2002 privind Statutul polițistului, şi că, în conformitate cu art.2 alin.(1) din aceeaşi lege, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice.”
   • CCR a confirmat că “statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale ce reglementează raporturile de muncă” și că “aspectele esenţiale ce vizează cele trei elemente ale raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art.73 alin.(3) lit.j) din Constituţie, respectiv Legea nr.360/2002.”
   • Această decizie stabilește caracterul special al Legii 360/2002 în raport cu legislația generală a muncii, dar nu exclude aplicarea altor legi speciale în domenii specifice, cum este cazul activității sindicale – aspect care necesită o analiză juridică rafinată, depășind simpla invocare a Deciziei 317/2019.
2. Coexistența legilor speciale în sistemul juridic – necesitatea unei interpretări avansate
   • Sistemul juridic românesc acceptă și prevede existența mai multor legi speciale care se aplică în mod diferențiat în funcție de domeniul specific reglementat – concept juridic ce necesită o înțelegere aprofundată și nu poate fi redus la raționamente simpliste.
   • Deși Legea 360/2002 este legea specială pentru statutul polițistului în general, aceasta nu exclude aplicarea altor legi speciale pentru aspecte particulare ale activității polițiștilor, cum ar fi activitatea sindicală – aspect care depășește abordarea rudimentară observată în practica unor structuri de control intern.
   • În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a recunoscut în mod repetat posibilitatea coexistenței mai multor legi speciale, fiecare aplicându-se în domeniul său specific de reglementare – principiu care necesită o înțelegere avansată a tehnicii juridice și a principiilor de interpretare.

B. Jurisprudența obligatorie a ÎCCJ privind aplicarea principiului specialia generalibus derogant

1. Caracterul obligatoriu al deciziilor ÎCCJ în interpretarea raportului dintre legi
   • Conform Deciziei CCR nr. 221/2010: “Instituirea caracterului obligatoriu al dezlegărilor date problemelor de drept judecate pe calea recursului în interesul legii nu face decât să dea eficienţă rolului constituţional al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, contribuind la consolidarea statului de drept.”
   • CCR a confirmat că obligativitatea interpretărilor ÎCCJ “dă eficienţă rolului constituţional al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie” și contribuie la “aplicarea unitară a legii în practica tuturor instanțelor de judecată”.
   • Prin urmare, deciziile ÎCCJ privind raportul dintre legea specială și legea generală au caracter obligatoriu pentru toate instanțele și autoritățile publice, inclusiv pentru IGPR și alte instituții ale statului.
2. Jurisprudența obligatorie a ÎCCJ privind raportul dintre legea specială și legea generală
   • Decizia nr. 33/2008 a Secțiilor Unite stabilește explicit: “Concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.”
   • Decizia CCR nr. 725/2023 reafirmă: “În virtutea principiului specialia generalibus derogant, norma specială este cea care derogă de la norma generală, iar o normă generală nu poate înlătura de la aplicare o normă specială, care este de strictă interpretare.”
   • Ignorarea acestei jurisprudențe obligatorii constituie o încălcare a principiului aplicării unitare a legii și contravine chiar statului de drept, așa cum a statuat CCR în Decizia nr. 221/2010.
3. Absența nevoii unei derogări exprese
   • Conform jurisprudenței obligatorii a ÎCCJ, principiul specialia generalibus derogant operează “chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.”
   • Aplicarea prioritară a normei speciale nu necesită o dispoziție expresă de derogare.

B. Determinarea caracterului special al Legii 367/2022 în materia activității sindicale

1. Criteriile legale pentru determinarea gradului de specialitate
   • Art. 15 alin. (2) din Legea 24/2000: “Caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de:
     • Obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și
     • Specificul soluțiilor legislative pe care le instituie.”
2. Aplicarea comparativă a criteriilor la cele două legi organice speciale

1. Principiul specialității maxime și criteriul “ratione materiae”
   • Conform doctrinei juridice și jurisprudenței, când două norme pot fi considerate speciale, fiecare în domeniul său, prevalează norma cu gradul cel mai mare de specialitate în materia specifică în discuție (specialitatea ratione materiae).
   • Curtea Constituțională a recunoscut, prin multiple decizii, că o lege poate fi specială într-un domeniu specific chiar dacă există o altă lege specială care reglementează statutul general al unei categorii profesionale.
   • În materia activității sindicale, Legea 367/2022 reprezintă legea cu grad superior de specialitate, chiar și pentru polițiști, deoarece:
     • Este dedicată exclusiv reglementării activității sindicale
     • Include în mod explicit în sfera sa de aplicare funcționarii publici cu statut special (art. 10 alin. 3)
     • Conține mecanisme specifice și detaliate de protecție a activității sindicale
     • Prevede consecințe juridice precise în caz de încălcare a drepturilor sindicale
2. Aplicarea criteriului cronologic (lex posterior)
   • Legea 367/2022 este posterioară ultimelor modificări relevante ale Legii 360/2002 în ceea ce privește activitatea sindicală.
   • Conform principiului lex posterior derogat legi priori, norma mai recentă prevalează, consolidând astfel aplicarea prioritară a Legii 367/2022 în materia sindicală.
   • Această posterioritate temporală reflectă voința actualului legiuitor de a asigura o protecție sporită activității sindicale, inclusiv pentru funcționarii publici cu statut special.

C. Extinderea expresă a protecției la funcționarii publici cu statut special

1. Includerea explicită în sfera de aplicare
   • Legea 367/2022 prevede la art. 10 alin. (3) extinderea explicită a protecției la “funcționarii publici și funcționarii publici cu statut special” (categorie care include polițiștii).
   • Această mențiune demonstrează intenția expresă a legiuitorului de a asigura protecția activității sindicale inclusiv pentru polițiști.
2. Specificitatea diferențiată a protecției
   • Legea 367/2022 instituie o protecție juridică specială pentru activitatea sindicală, incluzând:
     • Incriminarea penală a limitării exercitării atribuțiilor liderilor sindicali (art. 176 alin. 2)
     • Protecția specifică a liderilor sindicali împotriva concedierii
     • Facilitarea desfășurării activității sindicale

III. Interpretarea restricțiilor impuse membrilor poliției în lumina Deciziei CCR nr. 317/2019 și a Articolului 11 CEDO

A. Interpretarea coroborată a Deciziei CCR nr. 317/2019 și a limitărilor permise de CEDO

1. Corelarea Deciziei CCR nr. 317/2019 cu jurisprudența CEDO
   • Decizia CCR nr. 317/2019 recunoaște caracterul special al statutului polițistului, dar nu exclude aplicarea altor legi speciale în domenii specifice precum activitatea sindicală.
   • Este important de observat că decizia CCR confirmă doar că:
     • Polițistul este funcționar public cu statut special
     • Raporturile de serviciu ale polițistului sunt reglementate prin Legea 360/2002
     • Statutul polițistului cunoaște elemente derogatorii de la legislația generală a muncii
   • Decizia nu stabilește că Legea 360/2002 ar prevala asupra altor legi speciale în toate domeniile, inclusiv în materia sindicală.
   • În concordanță cu această interpretare, Art. 11 § 2 din Convenția EDO permite restricții “legale” privind exercitarea drepturilor de către membrii poliției, însă CEDO a stabilit că aceste “restrângeri trebuie să fie interpretate în mod strict și, prin urmare, ar trebui limitate la «exercitarea» drepturilor în cauză” (Demir și Baykara împotriva Turciei, 2008, pct. 97 și 119).
   • Aplicând coroborat Decizia CCR, jurisprudența CEDO si protectia penala si contraventionala stabilita de legea 367/2002 impotriva ingerintelor angajatorului in activitatea sindicala, rezultă că statutul special al polițistului permite anumite restricții privind exercitarea drepturilor sindicale, dar aceste restricții trebuie să fie:
     • Explicit prevăzute de lege
     • Interpretate strict
     • Limitate la exercitarea concretă a drepturilor, fără a afecta esența acestora.
   • Exemple clare de restrictie, prin lege, a puterilor sindicale in sfera salariatilor politisti, sunt:
     • interdictia de greva, care insa nu priveste direct sindicatele si liderii de sindicat, ci poarta in fapt asupra politistilor care ar putea sa participe, greva fiind un mijloc de intrerupere a muncii care ar efecta evident, indeplinirea sarcinilor lor de serviciu. De exemplu, SNPPC care are in randul membrilor si personal contractual, ar putea organiza, perfect in limitele legii, o greva cu membrii personal contractual;
     • imposibilitatea de a negocia drepturi salariale cu angajatorul ( MAI, unitati de politie centrale si teritoriale) prin intermediul acordurilor colective de serviciu. Drepturile salariale ale functionarilor publici se stabilesc doar prin acte de rangul legii ( pentru ca asa a decis legiuitorul)
2. Rezerva principiilor democratice
   • CEDO a statuat că restrângerile nu trebuie să afecteze însăși esența dreptului de a organiza și constitui sindicate (care implica si libertatea de actiune sindicala, inclusiv protectia liderilor de sindicat, intrucat drepturile Conventiei nu pot sa fie ” iluzorii”.
   • Jurisprudența CEDO arată că restricțiile trebuie să răspundă unei “nevoi sociale imperioase” și să fie “proporționale cu scopul legitim urmărit”.
3. Proporționalitatea restricțiilor
   • Restrângerile impuse membrilor poliției trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase și să fie proporționale.
   • CEDO a statuat că autoritățile naționale beneficiază de o marjă de apreciere, dar acest fapt nu reduce obligația de a respecta standardele Convenției.
   • Aceste restricții nu pot fi extinse la toate aspectele activității sindicale, ci doar la cele care ar putea afecta efectiv îndeplinirea sarcinilor de serviciu.

B. Compatibilitatea activității sindicale cu statutul polițistului

1. Rolul funcționarilor publici într-o societate democratică
   • CEDO a recunoscut că “rolul funcționarilor publici într-o societate democratică este acela de a asista Guvernul în îndeplinirea funcțiilor sale, obligația de loialitate și obligația unui comportament rezervat au o importanță deosebită în cazul acestora” (Sindicatul Poliției din Republica Slovacă și alții împotriva Slovaciei, 2012, pct. 57).
   • Totuși, CEDO a statuat și că această obligație nu poate justifica restricționarea drepturilor sindicale în mod disproporționat.
2. Neutralitatea politică vs. activitatea sindicală
   • Norma speciala de reglementare a activitatii sindicatelor a evoluat intentionat inspre eliminarea restrictiilor de opinie politica a sindicalistilor, o chestiune firească in condițiile in care o critică a unei politici publice ( un act politic) reprezintă o contra-opinie politică, deci tot o “opinie politica”. Strict privind zona MAI, orice critică adusă performantelor ministrului Catalin Predoiu, secretarilor de stat (Bogdan Despescu), inclusiv sefului IGPR ( Benone Matei, functionar numit politic, fara concurs sau examen) ar putea fi foarte usor catalogată ca fiind “opinie politica”, de catre aparatul represiv al MAI ( structurile de control intern).
   • Trecerea de la Legea 62/2011 la Legea 367/2022 arată o evoluție deliberată:
     • Legea 62/2011, art. 2 alin. (2): “Organizațiile sindicale nu pot desfășura activități cu caracter politic”
     • Legea 367/2022: A eliminat complet aceasta interdicție.
   • Această modificare demonstrează intenția legiuitorului de a permite sindicatelor să formuleze poziții și să desfășoare activități legate de politicile publice relevante pentru membrii lor.
   • Documentele parlamentare (raportul Comisiei pentru muncă și protecție socială) atestă caracterul intenționat al modificării.
   • Motivarea oficială: “Pentru a garanta dreptul organizațiilor sindicale să-și organizeze activitățile în deplină libertate și nu exclude dreptul acestor organizații de a organiza acțiuni de protest, precum și anumite activități politice legate de apărarea intereselor economice și sociale.”

IV. Aplicarea conjugată a art. 20 din Constituția României și a jurisprudenței relevante a CCR

1. Interpretarea conformă cu tratatele internaționale – obligație constituțională
   • Art. 20 alin. (1) din Constituție prevede obligația expresă ca “dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte.”
   • Acest principiu constituțional obligatoriu impune interpretarea Legii 360/2002 în conformitate cu standardele internaționale privind libertatea sindicală, inclusiv cu Convenția OIM nr. 87/1948 privind libertatea sindicală, prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului și jurisprudența asociată.
   • Această interpretare conformă nu contravine Deciziei CCR nr. 317/2019, ci reprezintă o completare necesară a analizei juridice, impusă chiar de Constituție.
2. Prioritatea reglementărilor internaționale – regulă constituțională clară
   • Art. 20 alin. (2) din Constituție stabilește regula clară că “în caz de neconcordanță între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.”
   • Această regulă se aplică inclusiv în raport cu Legea 360/2002, care trebuie interpretată astfel încât să nu contravină standardelor internaționale privind libertatea sindicală.
   • Chiar dacă există restricții pentru politisti în Legea 360/2002, acestea trebuie interpretate în conformitate cu Convenția OIM nr. 87/1948 privind libertatea sindicală, cu art. 11 din Convenția EDO si, nu in ultimul rand, cu modul in care sunt reflectate aceste principii internationale in legea 367 din 2022 a dialogului social, norme care interzice explicit ingerintele autoritatilor publice si ale angajatorilor, de natură să limiteze ori să împiedice exercitarea drepturilor sindicale.
3. Jurisprudența CCR privind interpretarea unitară a sistemului juridic
   • În jurisprudența sa constantă, CCR a subliniat necesitatea interpretării unitare și coerente a sistemului juridic, luând în considerare toate normele relevante, inclusiv cele constituționale și internaționale.
   • Prin Decizia nr. 295/2022, CCR a statuat că limitarea exercițiului unor drepturi fundamentale “trebuie să aibă loc într-o manieră clară, previzibilă și lipsită de echivoc”.
   • Aplicând aceste principii, restricțiile privind activitatea sindicală a polițiștilor trebuie să fie expres prevăzute de lege, clare și predictibile, fără a afecta esența dreptului la libertate sindicală.
   • Decizia CCR nr. 317/2019 trebuie interpretată în contextul acestor principii fundamentale și nu poate fi invocată pentru a justifica limitări disproporționate ale drepturilor sindicale, ignorand caracterul special al legii 367/2022, semnalat de norme contraventionale si penale cu rol de protectie impotriva oricarei ingerinte de la o autoritate publica sau un angajator.

V. Concluzii și recomandări practice pentru exercitarea drepturilor sindicale

A. Sinteza argumentației juridice

1. Aplicare diferențiată și complementară a celor două legi speciale
   • Legea 360/2002 rămâne legea specială pentru statutul general al polițistului, conform Deciziei CCR nr. 317/2019
   • Legea 367/2022 este legea specială în materia activității sindicale (conform principiului specialității ratione materiae)
   • Aplicarea prioritară a Legii 367/2022 în domeniul sindical este susținută de:
     • Principiul specialității ratione materiae (specializare pe domeniul specific sindical)
     • Caracterul său posterior (legea mai recentă)
     • Includerea explicită a funcționarilor publici cu statut special în art. 10 alin. (3)
     • Jurisprudența obligatorie a ÎCCJ (Decizia RIL nr. 33/2008) și a CCR (Decizia nr. 725/2023) care consacră principiul specialia generalibus derogant
     • Obligația interpretării conforme cu art. 11 CEDO (art. 20 din Constituție)
2. Obligativitatea respectării principiilor de interpretare stabilite de ÎCCJ (decizia nr. 33/2008) și CCR
   • Conform Deciziei CCR nr. 221/2010, respectarea interpretărilor ÎCCJ date prin recursuri în interesul legii “dă eficiență rolului constituțional al Înaltei Curți” și este esențială pentru “consolidarea statului de drept”
   • Decizia CCR nr. 725/2023 reafirmă principiul specialia generalibus derogant și caracterul de strictă interpretare al normelor speciale
   • Ignorarea acestor principii de interpretare consacrate în jurisprudența obligatorie nu este o opțiune legală pentru nicio autoritate publică
   • Autoritățile polițienești au obligația constituțională de a respecta principiile de interpretare juridică stabilite prin jurisprudența ÎCCJ și CCR
3. Concilierea cu Decizia CCR nr. 317/2019
   • Decizia CCR nr. 317/2019 confirmă caracterul special al Legii 360/2002 pentru statutul general al polițistului, dar nu exclude aplicarea altor legi speciale în domenii specifice
   • Aplicarea prioritară a Legii 367/2022 în materia sindicală nu contravine Deciziei CCR, ci o completează conform principiilor de interpretare juridică

B. Recomandări practice pentru situații concrete

1. Abordarea situațiilor de conflict cu reprezentanții angajatorului
   • Atunci când reprezentanții IGPR invocă exclusiv Legea 360/2002 și Decizia CCR nr. 317/2019, se recomandă:
     • Invocarea principiului specialia generalibus derogant confirmat de Decizia CCR nr. 725/2023 și Decizia ÎCCJ nr. 33/2008 privind examinarea recursului în interesul legii;
     • Sublinierea caracterului obligatoriu al acestor decizii (conform Deciziei CCR nr. 221/2010);
     • Precizarea faptului că Decizia CCR nr. 317/2019 nu exclude aplicarea altor legi speciale;
     • Evidențierea art. 10 alin. (3) din Legea 367/2022 care include expres funcționarii publici cu statut special si a normelor de sanctionare penala si contraventionala;
     • Invocarea principiului specialității ratione materiae (Legea 367/2022 este specială în materia sindicală);
     • Referirea la art. 20 din Constituție privind interpretarea conformă cu standardele internaționale.
2. Exercitarea concretă a drepturilor sindicale
   • Liderii sindicali din poliție pot exercita toate drepturile prevăzute în Legea 367/2022, inclusiv:
     • Exprimarea pozițiilor privind politicile publice relevante si actorii politici care afecteaza interesele profesionale ale politistilor membri de sindicat;
     • Organizarea și participarea la acțiuni sindicale legale;
     • Beneficierea de protecția specială prevăzută pentru liderii sindicali;
     • Invocarea, în caz de împiedicare, a art. 176 alin. (2) din Legea 367/2022 care incriminează penal limitarea exercitării atribuțiilor liderilor sindicali
3. Documentarea și înregistrarea situațiilor de încălcare a drepturilor sindicale
   • Se recomandă documentarea riguroasă a oricăror situații în care drepturi sindicale sunt limitate
   • Păstrarea unei evidențe scrise a invocării incorecte a Legii 360/2002 pentru limitarea activității sindicale
   • În situații grave, consultarea unui jurist specializat pentru evaluarea posibilității sesizării instanțelor competente sau chiar a parchetului, în temeiul art. 176 alin. (2) din Legea 367/2022
4. Limitele activității sindicale
   • Limitările legitime pot viza doar acele activități care ar afecta în mod direct îndeplinirea atribuțiilor de serviciu sau securitatea națională.
   • Orice restricții trebuie să respecte principiul proporționalității și să nu afecteze esența dreptului la libertate sindicală.

Emil Păscuț