28 iulie 2026. Direcția Generală Financiară a MAI ne comunică faptul că OMAI nr. S/7/2018 — ordinul care stabilește cum se calculează salariul fiecărui polițist — nu se declasifică. Motivul: nu au fost identificate situații care să impună declasificarea.
Iar la argumentul nostru că o normă ținută secretă nu este accesibilă destinatarilor ei, răspunsul este că accesul „se poate realiza prin solicitarea de consultare a acestuia la nivelul unității în care sunt încadrați”.
7 august 2026. Un inspectorat teritorial al Poliției de Frontieră răspunde unui polițist care ceruse exact acest lucru — copia ordinului care îi stabilește salariul. Răspunsul: conținutul OMAI nr. S/7/2018 „nu v-a fost adus la cunoștință pe bază de semnătură”, în scopul respectării principiului necesității de a cunoaște.
Nouă zile. Două răspunsuri, ambele ale Ministerului Afacerilor Interne. Primul spune că norma poate fi consultată. Al doilea invocă principiul necesității de a cunoaște, pentru a refuza accesul.
Ambele nu pot fi adevărate.
Dar problema de fond este alta, și e mai gravă decât contradicția.
O normă juridică nu devine opozabilă pentru că cineva a cerut să o vadă. Obligația de a aduce norma la cunoștința destinatarilor revine emitentului, din oficiu, prin însuși faptul emiterii ei. Nu depinde de inițiativa fiecărui destinatar, nu se activează la cerere și nu poate fi înlocuită cu o procedură de consultare.
În dreptul român nu există instituția normei aplicabile la cerere. Fie norma este adusă la cunoștința celor pe care îi obligă, fie nu le este opozabilă.
Dusă până la capăt, logica acestui răspuns duce într-un loc din care nu se mai iese. Dacă opozabilitatea se naște din consultare, atunci polițistul care nu a solicitat consultarea nu are norma opozabilă, iar cel care a solicitat-o o are opozabilă din ziua în care a citit-o. Ar rezulta un ordin cu o dată de intrare în vigoare diferită pentru fiecare destinatar în parte, în funcție de momentul în care fiecare s-a gândit să întrebe. Iar dacă, dimpotrivă, ordinul le este opozabil tuturor indiferent dacă l-au consultat sau nu — atunci consultarea nu are nicio legătură cu opozabilitatea, iar invocarea ei în răspuns este o falsă soluție la o problemă reală.
Comunicarea unei norme nu înseamnă doar comunicarea denumirii ei. Numărul ordinului îl cunoaște orice polițist — apare în preambulul fiecărei dispoziții pe care o semnează. Ceea ce nu cunoaște este conținutul. A ști că o conduita sau un drept se afla sub imperiul unei norme, fără a ști ce prevede exact norma respectiva, nu îți permite nici să te conformezi, nici să verifici dacă ți-a fost aplicată corect, nici să o contești.
De aici decurge cel putin o consecința interesanta:
Dacă norma nu a fost comunicată, ea nu este opozabilă. Iar dacă nu este opozabilă, nu poate constitui temei al unui act individual.
Se poate obiecta că ordinul reglementează raporturi interne ale ministerului, iar polițistul nu ar fi decât ținut să respecte efectele lui, ca orice terț. Obiecția nu stă în picioare. Un act este opozabil în două feluri: fie produce efecte direct față de persoana căreia i se opune — o obligă, îi stabilește drepturi, îi restrânge patrimoniul — fie produce efecte față de altcineva, iar persoana rămasă terță este doar ținută să respecte situația astfel creată. Polițistul nu este terț față de OMAI nr. S/7/2018. Norma determină cuantumul propriului său salariu. Cine primeste leafa lui in baza unei norme administrative ( ordin de ministru) ce contine metodologie de salarizare nu este observator al efectelor ei, ci destinatar. Iar pentru destinatar, opozabilitatea presupune cunoașterea.
Dispozițiile de numire în funcție și anexele lor se întemeiază expres pe OMAI nr. S/7/2018. Ministerul a recunoscut în scris că acest ordin nu a fost adus la cunoștința polițistului pe bază de semnătură. Prin urmare, drepturile salariale au fost stabilite în temeiul unei norme care, față de destinatarul actului, nu produce efecte.
Nu este o construcție nouă. Prin Decizia nr. 392/2014 (prin care s-a admis prima exceptie redactata de subsemnatul, dintr-o serie mai lunga de exceptii admise, dar si respinse) Curtea Constituțională a reținut, cu privire la Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, că actul administrativ nu este accesibil și, deci, nici opozabil.
Până aici am discutat despre opozabilitate — adică despre puterea unei norme de a fi opusă cuiva. Dar opozabilitatea presupune, logic, ceva anterior: o normă aflată în vigoare, pe care să o poți opune. Iar acea condiție nu a fost niciodată verificată.
A intrat vreodată acest ordin S7/2018 (nepublicat, secret de serviciu) în vigoare? V-ati intrebat vreodata cum intra in vigoare un act normativ clasificat? Care este regula de drept lamuritoare si unde este ea asezata?
Intrarea în vigoare nu este un fapt care se produce de la sine. Este un efect juridic, iar orice efect juridic are nevoie de o normă care să îl atașeze unui fapt determinat.
Legea care reglementează materia este Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Este cea mai importanta lege din dreptul romanesc, dupa Constitutie. Mai importanta decat Codul Penal, Codul Civil si Codul Administrativ.
Potrivit art 1 (2) din lege,” (2) Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, cât şi cu principiile ordinii de drept.”
Ea se aplică, potrivit art. 3 alin. (2), și ordinelor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, iar publicarea actelor normative face parte, potrivit art. 2 alin. (2), din obiectul ei propriu de reglementare. Nu există, așadar, o altă lege în care regula ar putea fi căutată.
Art. 11 alin. (1) din această lege începe astfel: „În vederea intrării lor în vigoare”, legile și celelalte acte normative, inclusiv ordinele emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, se publică în Monitorul Oficial. Publicarea nu este o formalitate ulterioară, ci chiar operațiunea în vederea căreia actul intră în vigoare.
Art. 12, purtând denumirea marginală „Intrarea în vigoare a actelor normative”, este singurul text dedicat acestei chestiuni. Alineatul (3) trimite expres și limitativ la actele prevăzute la art. 11 alin. (1) — adică la cele supuse publicării.
Actele normative clasificate sunt la art. 11 alin. (2) lit. b). Nu sunt menționate în niciun alineat al art. 12.
Consecința se vede și în altă parte a legii. Art. 55 alin. (1) prevede că dispozițiile finale ale oricărui act normativ cuprind data intrării sale în vigoare, „conform art. 12″. Un act clasificat nu are cum să respecte această cerință, pentru că nu există un text din art. 12 la care să se poată raporta.
Nu există, așadar, nicio dispoziție legală care să stabilească momentul de la care intră în vigoare un act normativ clasificat. Legea a scos aceste acte din regimul publicării și nu a pus nimic în loc.
Nu este vorba despre o lacună proprie unui anumit nivel de secretizare. Nu există niciun text în legislația română care să stabilească cum intră în vigoare un act normativ clasificat, indiferent dacă poartă mențiunea secret de stat sau secret de serviciu. Nici Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, nici Standardele naționale aprobate prin H.G. nr. 585/2002 nu se ocupă de această chestiune — ele reglementează clasificarea, protecția, accesul și declasificarea informației, iar nu momentul de la care norma începe să producă efecte juridice.
Că soluția era la îndemână o dovedește chiar Legea nr. 24/2000. Pentru actele normative ale autorităților administrației publice locale, care nu se publică în Monitorul Oficial, art. 83 prevede: „În vederea intrării lor în vigoare”, acestea se aduc la cunoștință publică prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.
Aceeași formulă, aceeași grijă. Ori de câte ori legiuitorul a scos o categorie de acte din regimul Monitorului Oficial, a indicat operațiunea care o înlocuiește și a legat-o expres de intrarea în vigoare. Tehnica există, este cunoscută și este aplicată în aceeași lege, la câteva zeci de articole distanță. Pentru actele normative clasificate nu s-a făcut nicio regula.
S-ar putea crede că singura excepție constituțională de la publicare oferă un model de intrare in vigoare. Fals.
Art. 108 alin. (4) din Constituție prevede că hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate. Atât. Textul spune cui se transmite (comunica) documentul, nu când începe acesta să oblige. Nu leagă comunicarea de vreun efect juridic, nu stabilește niciun moment, nu instituie nicio regulă de intrare în vigoare. Nici măcar acolo unde legea fundamentală a admis expres sustragerea de la publicare, nu s-a explicat cum intră actul normativ “cu caracter militar” în vigoare.
Mai mult, la data redactării Constituției nimeni nu știa cert ce înseamnă act cu caracter militar ( nici macar Antonie Iorgovan). Noțiunea nu era definită nici în 1991, nici la revizuirea din 2003. O definiție legala a apărut abia prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la mai bine de un deceniu după ce excepția fusese deja înscrisă în legea fundamentală.
Publicarea nu produce, de altfel, un singur efect, ci două deodată: face norma opozabilă tuturor și marchează momentul intrării ei în vigoare. Tocmai de aceea cele două lucruri par a fi unul singur în cazul actelor publicate — sunt rezultatul aceleiași operațiuni.
Consecința pentru actele clasificate este mai gravă decât pare la prima vedere. Nefiind publicate, ele nu devin opozabile nimănui — nici destinatarilor direcți, nici terților. Nu s-a realizat niciodată operațiunea care produce “intrarea in vigoare” (ca nu exista text de lege care sa stabileasca cum intra “in vigoare” actul normativ clasificat) si opozabilitatea.
Ce mai rămâne, atunci, dintr-un act normativ care nu poate fi opus niciunui subiect de drept? O normă pe care nimeni nu este ținut să o respecte, nu reglementează nimic. Există ca înscris material, dar nu ca normă a dreptului.
Sunt, așadar, două trepte. Cea dintâi: ordinul nu îi este opozabil polițistului căruia nu i-a fost comunicat. Cea de-a doua, mai radicală: ordinul nu produce efecte față de nimeni, pentru că nu s-a realizat niciodată operațiunea care le generează (cum este operatiunea de publicare in revista oficiala a statului, Monitorul Oficial, pentru normele neclasificate). Prima (inopozabilitatea) este suficientă pentru a înlătura temeiul de drept invocat intr-un act administrativ individual. A doua ( neintrarea in vigoare) pune în discuție însăși existența normei.
Prin Decizia nr. 513/2019, Curtea a reprodus integral art. 12 alin. (3), a constatat că acesta trimite la art. 11 alin. (1) și a arătat, în același paragraf, că prin excepție de la regulă actele normative clasificate nu sunt supuse publicării. Apoi a trecut mai departe.
Tot prin Decizia nr. 513/2019, Curtea a stabilit însă ceva ce merită reținut: sancțiunea concretă aplicabilă în caz de nepublicare a unui act administrativ cu caracter normativ reprezintă o problemă de interpretare și de aplicare a legii, de competența instanțelor judecătorești, iar nu o problemă de constituționalitate.
Chestiunea a fost trimisă, așadar, instanțelor de drept comun. Acolo urmează să fie lămurită, desi nu vad care este acel judecator care sa indrazneasca sa constate ca legea nu prevede cum intra in vigoare un act normativ clasificat.
Ca o paranteza, ani de zile, incepand din 2011, am incercat de mai multe ori sa obtin in instanta, ca presedinte al sindicatului, aparand reclamanti politisti si membri ai sindicatului, constatarea inexistentei juridice a unui ordin de ministru MAI, nesecret si nepublicat. Niciun judecator nu a avut curajul sa aplice ceea ce tot ei sustin, ca autori, in cartile si revistele juridice. Este usor sa scrii articole pretentioase despre inexistenta normei nepublicate, insa e mai greu sa gasesti curajul sa si practici imbracat in roba, ce sustii cand esti dezbracat de roba.
Într-una dintre primele mele acțiuni — dosarul nr. 7980/2/2011, înregistrat la 13 septembrie 2011 — am atacat simultan optsprezece acte normative: Ordinele nr. 1128/2000, 89/2001, 172/2001,315/2002, 323/2002, 336/2002, 300/2004, 600/2005, 394/2008, 66/2009, I/0539/2010,I/527/2011, I/654/2011, I/658/2011, I/662/2011, I/663/2011, plus Instrucțiunile nr. 1218/2000 și nr. 58/2001.
Printre ele, Ordinul nr. 66/2009 (nesecret, nepublicat) — care conținea chiar lista informațiilor ce se pot clasifica drept „secret de serviciu” în MAI. Și el era sustras de la publicare, ceea ce făcea imposibilă verificarea legalității clasificării celorlalte.
De abia in 2021, a aparut un judecator care a gasit curajul care a lipsit predecesorilor lui. Prin sentința civilă nr. 1076 din 1 iulie 2021 (publicata in MO nr 805 din 2021), judecătorul Amer Jabre de la Curtea de Apel București a scris motivarea care lipsise timp de un deceniu.
(Atentie, motivarea in sensul inexistentei normei nepublicate lipsise doar in hotarari judecatoresti. Ea nu era o inovatie, nu era o noutate. In articole scrise de-a lungul anilor in reviste juridice, toti care au atins acest subiect, inclusiv judecatori, erau experti in inexistenta generata de nepublicarea normei. Insa in salile de judecata, cand se opuneau reclamantilor, norme MAI nepublicate, se instala un Alzheimer general si total. Pana in 2021, la Amer Jabre.)
Judecatorul Amer Jabre a reținut in sentinta nr 1076 că actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumție de legalitate, sunt lovite de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui nici măcar un moment caracterul de acte juridice obligatorii; că se poate considera că actul nici nu a luat ființă; că nimeni nu poate fi obligat să se supună dispozițiilor cuprinse într-un astfel de act; că punerea lui în executare de către organele administrației publice apare ca o stare de fapt, nu de drept, care atrage răspunderea administrației și a funcționarilor.
Tot acolo, se ofera si răspunsul la apărarea invocată de MAI timp de 15 ani : niciun alt mod deaducere la cunoștința publicului a actelor administrative normative nu suplinește cerința publicării — inclusiv publicarea pe site-ul autorității emitente. Difuzarea prin broșuri, note de difuzare sau fișe de consultare intră în aceeași categorie.
Hotărârea lui Amer Jabre a fost menținută definitiv de Înalta Curte.
inchid paranteza.
Potrivit art. 252 din Codul de procedură civilă, instanța ia cunoștință din oficiu de dreptul în vigoare, dar numai de textele publicate în Monitorul Oficial ori într-o altă modalitate anume prevăzută de lege (exemplu: Directivele UE se publica si intra in vigoare dupa publicarea in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene). Pentru OMAI nr. S/7/2018 nu există nicio asemenea “altă modalitate” care sa conduca la o prezumtie legala ca judele il cunoaste din oficiu si ca nu ar trebui dovedit de partea care il invoca. Art 252 CPC prevede limitativ doar dovedirea existentei fizice a normei, prin infatisarea documentului suport material, fara sa atinga in vreun fel chestiunea validitatii normei. Ordinul normativ secret si nepublicat nu devine valabil si opozabil reclamantului prin depunerea lui de catre consilierii juridici ai MAI la registratura instantei pentru documente clasificate. Valabilitatea lui si opozabilitatea ordinului fata de reclamant trebuie dovedite separat. Intrarea in vigoare (fara de care invocarea opozabilitatii nu are nicio relevanta) trebuie dovedita, prin raportare la textul de lege care stabileste cum intra normele clasificate in vigoare. Insa care este acel text de lege incident, ca eu nu l-am gasit?
In incheiere, va mai ofer o informatie interesanta si relevanta in acelasi timp pentru nivelul de calitate al legislatiei Romaniei. Potrivit art 1 si art 2 din legea 73/1993, Consiliul Legislativ tine “evidenta oficiala a legislatiei Romaniei”. Toate ordinele normative MAI sustrase de la publicarea in MO lipsesc din aceasta evidenta oficiala a Consiliului. Daca nu sunt in evidenta Consiliului, inseamna ca nu fac parte din “legislatia oficiala a Romaniei”. Pe cale de consecinta, se deschid doua optiuni logice. Ori Romania are pe langa legislatia oficiala, si o legislatie gri, neoficiala, ori MAI este, dar nu am aflat noi ( ca e secret), un stat in stat, cu legi proprii, ca Vatican sau Principatul de Monaco.
Emil Pascut
SPR DIAMANTUL
PS: Actiunile pentru obtinerea majorarii de structura centrala sunt respinse de catre tribunale in aplicarea unui punct 28 din ordinul S7/2018 care restrange campul de aplicare al legii la aparatul central al MAI. Deci un articol care invita la reflectie asupra valabilitatii punctului 28 din OMAI S7 (norma secreta si nepublicata) este de interes pentru politistii afectati.
